Перейти к содержимому

Научная правовая экспертиза

§ 2. Экспертиза проектов нормативных правовых актов

По той роли, которую экспертиза призвана играть в подготовке и принятии нормативных правовых актов, ее справедливо отнести к одной из важнейших технологических составляющих эффективной правотворческой деятельности.

Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных актов, своевременность и точность правовых решений становятся во многом определяющим фактором экономического, политического и социального реформирования России. Как показывает современная практика, в процессе подготовки нормативных правовых актов необходимо активнее опираться на мнение экспертов, что позволяет более результативно переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий и тем самым повышать качество принимаемых законов.

В настоящее время наблюдается тенденция к развитию и расширению института экспертизы проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем, по справедливому замечанию некоторых ученых-правоведов, теория экспертиз (экспертология) на сегодняшний день разработана недостаточно [378] . Особенно это касается изучения методологических основ экспертизы в системе социальных институтов. Так, теоретического осмысления требует институт экспертизы в его системно-структурном и системно-функциональном срезе; соотношение общенаучных и специальных методов познания при проведении правовой экспертизы; технологический инструментарий экспертно-аналитической деятельности, и, прежде всего, такой его важный компонент как метод экспертных оценок. В условиях, когда, по верному замечанию Т. Я. Хабриевой, «на роль экспертных учреждений претендует немало научных и образовательных центров» [379] , особого внимания заслуживает изучение вопроса о статусе экспертов. Добавим, что развитие межотраслевых правовых связей, усиливающаяся тенденция к расширению практики формирования комплексных образований в системе законодательства обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования комплексного подхода к экспертно-аналитической деятельности.

Институт экспертизы все больше утверждается в практике российского законотворчества. Законопроекты проходят «проверку на зрелость» у отечественных специалистов, обсуждаются с привлечением авторитетных зарубежных экспертов, международных организаций (МОТ, Комиссия ООН по правам человека, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия и др.). В настоящее время основная часть законопроектов перед рассмотрением законодательным органом предварительно направляется на экспертизу правовой службы самого законодательного органа. Интересно отметить, что в некоторых субъектах РФ (Челябинская область) при законодательных органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы, одной из функций которых является осуществление правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании законодательного органа законов. Создание таких советов и нормативное закрепление их правового статуса несомненно способствует повышению качества подготавливаемых законодательных решений, их непротиворечивости.

Основным ориентиром в работе экспертов выступают нормы Конституции РФ, специального законодательства в области экспертизы законопроектов. Лишь при этом условии выводы экспертов будут действительно обоснованными и в рамках закона. Методическую помощь в организации проведения экспертизы оказывают разного рода методические материалы рекомендательного характера. Сегодня в условиях усиления мер по борьбе с коррупцией большую роль призвана сыграть утвержденная Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции [380] .

В основе методологии экспертно-аналитической деятельности лежат методы анализа (включая методы формально-логического, сравнительного анализа) и экспертных оценок. Подготовленный проект подвергается анализу и оценке, прежде всего, с точки зрения его содержания, формы, порядка принятия, а также соответствия акта требованиям юридической техники.

Экспертный анализ нормативного акта должен отвечать требованиям полноты, всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых выводов. Анализ проекта предполагает исследование его текста с целью уяснения существа регулируемых им вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт должен оценить представленный проект с точки зрения: наличия в нем достоинств и недостатков; обоснованности социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими, задействованными уже правовыми механизмами с учетом экономического, социального, политического, управленческого и других аспектов.

Для получения более полных и качественных результатов экспертизы необходимо обеспечить доступ экспертов к информации, имеющей значение для оценки проекта. В этом отношении они должны иметь возможность знакомиться с материалами и документами, связанными с подготовкой проекта (включая отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться банками данных по законодательству Федерального информационного центра; получать дополнительные материалы и документы для всесторонней и объективной оценки соответствующего проекта.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).

Правовая экспертиза включает оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими нормативными актами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов. При этом оценивается взаимосвязь отдельных предписаний самого проекта, выявляются возможные противоречия, несогласованности в его тексте.

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего закона – экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр. Близкой по характеру к специализированной, но все же обладающей определенной спецификой, является лингвистическая экспертиза. Она, главным образом, сводится к оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов [381] .

Учитывая специфику экспертизы как одной из разновидностей творческой, интеллектуальной деятельности, особое внимание хотелось бы обратить на экспертов – субъектов, осуществляющих эту деятельность. В ходе проведения экспертизы эксперту приходится высказывать суждение о характере проблемной ситуации, требующей правовой регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Выводы эксперта должны отражать наиболее важные, существенные аспекты предлагаемого решения конкретной правовой задачи. Особо должно быть отмечено, не может ли вопрос быть урегулирован внеправовыми методами либо на основе действующего законодательства, а также какие позитивные и негативные последствия в экономическом, социальном, политическом, правовом и ином плане может повлечь за собой предлагаемое решение (либо каждое из предлагаемых альтернативных решений). Желательно, чтобы эксперты не ограничивались абстрактными, общими рассуждениями и замечаниями, а излагали конкретные конструктивные предложения по предмету проекта, формулировали прогнозные оценки развития законодательства в соответствующей сфере, а также предложения по его совершенствованию.

В заключении эксперта должна быть четко и аргументировано выражена позиция в отношении общей идеи, концепции будущего акта, своевременности его принятия. Важно также оценить проект с точки зрения обеспеченности проектируемых правовых решений финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрения и т. п., а также целесообразности предполагаемых затрат на проект с учетом ожидаемых результатов.

Что касается законопроекта, то его оценка экспертом, помимо вышеперечисленного, должна включать: связь будущего закона с общей системой действующего законодательства; обоснование необходимости в определенных случаях именно законодательного урегулирования конкретной ситуации (проблемы); оправданности принимаемых правовых решений с учетом тенденций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства.

В целях выработки возможно единообразных подходов к проведению экспертизы законопроектов экспертам целесообразно ориентироваться на определенный круг вопросов. По нашему мнению, перечень этих вопросов мог быть приблизительно следующим: насколько данный законопроект актуален, соответствует ли он направлениям общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений; каковы цели предлагаемого законодательного регулирования; соответствуют ли положения законопроекта Конституции, общепризнанным принципам международного права и международным договорам Российской Федерации; имеется ли в самом законопроекте механизм реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый закон (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии в законодательстве; потребуется ли с принятием данного закона внести изменения в действующие нормативные правовые акты, а также признать отдельные акты утратившими силу (желательно указать – какие именно); насколько полно урегулированы в предлагаемом законе вопросы, составляющие предмет закона; не останутся ли пробелы в законодательстве после принятия подготавливаемого акта, нет ли в проекте избыточных норм, т. е. норм, без которых цели закона все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта. Это помогает выработке неких стандартов экспертной деятельности, способствуя, тем самым, определенной унификации данного вида деятельности.

Каковы те главные, принципиальные положения, на которых должно основываться проведение экспертизы? К ним могут быть отнесены: соблюдение законности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и, наконец, требование от эксперта полноты анализа законопроекта и обоснованности сделанных им выводов.

В качестве экспертов целесообразно привлечение специалистов, обладающих конкретными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта. Этим обеспечивается, в первую очередь, профессиональная оценка содержания проекта. Такая практика весьма полезна и дает возможность более полно учесть новые тенденции в развитии той или иной отрасли законодательства.

С принципом профессионализма экспертов связан и такой принцип как самостоятельность экспертов в принятии решений, поскольку эксперт в своих выводах призван опираться на собственные специальные познания в сфере юриспруденции или в какой-либо иной области знания. Он ответствен за качество результатов своей деятельности.

Сегодня, наряду с методами общего характера, достаточно широко используются, так называемые, специальные методы, способствующие повышению потенциала экспертно-аналитической деятельности, среди которых особое место отводится социологическому методу, методам сравнительного правоведения, обобщения, комплексного исследования и др.

Обоснованности социальной значимости правовых решений могло бы способствовать использование статистических данных, данных социологических исследований, материалов существующей практики правового регулирования (включая зарубежную) по данной проблеме, имеющихся научных рекомендаций. Плодотворна идея организации изучения тенденций развития законодательства, проведения конкретно-социологических исследований для выявления интересов, особенно в тех сферах общественных отношений, в которых предполагается принятие базовых законов.

С учетом развития новых тенденций в правотворчестве, в экспертно-аналитической деятельности целесообразно активнее использовать данные мониторинга, проводимого в соответствующих сферах социально-экономической жизни. В этой связи весьма позитивно можно оценить наметившееся ныне расширение практики прогнозирования социально-экономической и политической ситуации с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровне. Во многом этому способствуют возможности автоматизированной системы учета и баз данных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Заслуживает внимания предложение об организации ведения «полноценного» мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах РФ с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровне. Мониторинг может быть достаточно эффективно использован и для обеспечения соответствия законодательства регионов Конституции РФ и федеральным законам. При этом важно учитывать положительный опыт в правовом регулировании, накопленный как Федерацией, так и ее субъектами.

Читайте так же:  Кому выплачивают детские пособия до 3 лет

Для экспертной оценки проекта нормативного правового акта в ситуации, когда необходимо выявление его связей и зависимостей с другими правовыми механизмами, весьма действенным может оказаться метод сравнительного правоведения. Особенно важно использование этого метода применительно к предварительной экспертизе альтернативных проектов (практика внесения таких проектов существует). В случае представления помимо основного альтернативных проектов, экспертизу целесообразно проводить одновременно как по первоначальному, так и по альтернативным проектам. Если к моменту представления альтернативного проекта, экспертиза уже проведена по первоначальному проекту либо по первоначальному и ранее представленным альтернативным проектам, должна проводиться отдельная экспертиза позднее внесенного альтернативного проекта.

При выработке новых методик проведения экспертно-аналитической деятельности (сравнительного анализа) важно использование зарубежного опыта организации этой работы, учитывая, что в некоторых зарубежных странах этот институт действует достаточно давно и успешно. Например, велико ее значение в работе Конгресса – высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. Изучение этой практики дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства.

Сегодня в отечественной практике при проведении разного рода экспертиз весьма востребован метод обобщения. Он наиболее результативен применительно к экспертизе правовых актов субъектов РФ. Согласно действующему законодательству осуществление указанной функции возложено на Министерство юстиции РФ. Юридическая экспертиза проводится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» [382] , приказом Министерства юстиции РФ от 26 февраля 2002 г. № 59 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» [383] .

В литературе обращалось внимание на то, что у правовых актов субъектов Российской Федерации есть «немалая специфика в объеме отношений, регулируемых этими актами, в их структуре и содержании, в более конкретных методах регулирования, в круге адресатов» [384] . Эти особенности необходимо учитывать при анализе и подготовке экспертных заключений по региональным проектам. Экспертиза в данном случае помогает не только выявить противоречия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству, но и определить тенденции, а также положительный опыт законодательного регулирования в регионах, разработать на ее основе аналитические материалы, касающиеся состояния действующего регионального законодательства. И, как показывает практика, в тех субъектах РФ, где этой работе уделяется должное внимание, она дает хорошие результаты.

Оптимизации технологии проведения экспертизы правовых актов субъектов Федерации в Министерстве юстиции РФ могла бы способствовать работа по систематическому обобщению результатов экспертизы с целью выявления наиболее типичных ошибок, допускаемых правотворческими органами субъектов РФ, распространения позитивного опыта в регламентации региональных общественных отношений, а также для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству.

С учетом профиля рассматриваемого проекта иногда необходимо проведение комплексной экспертизы. Это вызвано тем, что экспертам в подобных случаях приходится выйти «за пределы» анализа лишь правовых явлений и вторгнуться в сферу иных отношений (экономических, политических и др.) [385] . Методологическая ценность комплексного подхода, в том, что он как раз и помогает с достаточной полнотой оценить предлагаемое в проекте многоплановое правовое регулирование. К тому же комплексная экспертиза, по справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, позволяет обнаружить и такие факторы системного характера как нормативные коллизии [386] . В рассматриваемой ситуации важно привлечение к экспертизе специалистов разных отраслей знания, хорошо разбирающихся в специфике соответствующей отрасли и способных на достаточно профессиональном уровне осуществить системную (комплексную) экспертизу проекта нормативного правового акта.

Важную роль в осуществлении качественной, эффективной экспертно-аналитической деятельности призвано играть научно-методическое обеспечение. В арсенале такого научно-методического обеспечения, помимо научно-теоретических разработок [387] , задействованы самые разнообразные приемы, средства, в том числе организационно-правовые. Наиболее действенным средством, способным повысить эффективность экспертно-аналитической деятельности, сегодня являются вырабатываемые юридической наукой методические материалы рекомендательного характера: различные методики, правила, рекомендации; в частности, подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 1996 г. проект методических правил проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы [388] . Такого рода материалы призваны служить разумной унификации экспертно-аналитической деятельности, оптимальной выработке возможно единообразных подходов к анализу и оценке проектов нормативных правовых актов, о чем говорилось выше.

В этой связи нельзя обойти такую актуальную проблему, как наука и экспертиза. В современных условиях большое значение приобретает научная экспертиза нормативных правовых актов как инструмент проектирования качественного и эффективного законодательства. Она позволяет своевременно выявлять в проектах дефекты юридического, социального, экономического характера и таким образом избегать их возможных негативных последствий. Научная экспертиза помогает выявить недостатки современного законодательства, способствует принятию юридически грамотных, научно-обоснованных нормативных актов. И что особенно важно, именно научный анализ включает в себя в качестве обязательного компонента прогностическую оценку эффективности будущего акта.

В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений и включающих в себя: экспертную систему определения приоритетных направлений развития законодательства; научные стандарты экспертно-аналитической деятельности; критерии оценки эффективности законодательных актов (в их числе – критерии коррупциогенности законодательства [389] ). Наряду с этим системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность законодательства, и разрабатываются способы их нейтрализации.

Качественная научная экспертиза предполагает максимальное использование научного потенциала – активное участие в ней ведущих ученых, специалистов в соответствующих областях знания, подлинных корифеев науки. Такая практика дает возможность более полно учесть новые тенденции в развитии законодательства, обеспечить его системность, сбалансированность и гармоничность.

В качестве весьма эффективной в нынешних условиях зарекомендовала себя такая форма организации научной экспертизы как проведение ее целыми научными коллективами. Показателен в этом отношении опыт Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт, имея в своем составе специалистов практически по всем отраслям законодательства, осуществляет правовую экспертизу по самому широкому спектру тематики разрабатываемых законопроектов.

Касаясь проблемы внедрения научных основ в развитие института экспертизы, следовало бы также отметить, что сейчас все большее распространение получают различные прикладные методы и технологии экспертизы проектов, в частности метод целевого анализа, методы терминологического, фактографического, содержательного поиска. Применение такого рода технологий при экспертизе проектов позволяет осуществлять своеобразный контроль, помогающий отслеживать случаи противоречия проектируемых норм действующему законодательству и, соответственно, предупреждать саму возможность появления юридических коллизий, а в целом обеспечивать необходимый баланс в регулировании соответствующей сферы общественных отношений.

Дальнейшее исследование технологий, используемых в экспертно-аналитической деятельности, как представляется, должно основываться не только на новейших теоретических достижениях в этой области, но и на тех научных разработках, которые начали активно осуществляться еще в конце прошлого столетия.

Экспертиза нормативных правовых актов как способ предотвращения коллизий: особенности правового регулирования в субъектах Российской Федерации

(Стародубцева И. А.) («Российская юстиция», 2012, N 9) Текст документа

ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК СПОСОБ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОЛЛИЗИЙ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. А. СТАРОДУБЦЕВА

Стародубцева И. А., кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как способу предотвращения коллизий. Она выполнена на основе исследования и обобщения 32 региональных законов, в результате чего выявлены обязательная и факультативная экспертизы. Автором предлагаются направления совершенствования правового регулирования экспертизы правовых актов на региональном уровне.

Ключевые слова: экспертиза, коллизии, предотвращение коллизий, коллизионное право, региональное законодательство.

The article is devoted to the examination of normative legal acts of the subjects of the Russian Federation as a way to prevent collisions. It is made on the basis of the study and generalization of 32 regional laws, as a result of which identified the mandatory and optional examination. The author has proposed directions of improvement of legal regulation of expert examination of legal acts at the regional level.

Коллизионное право в субъектах Российской Федерации формируется более активно, чем на федеральном уровне. Оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с юридическими коллизиями: от предотвращения и выявления до процедур разрешения и ответственности участников коллизионных отношений. В конституциях и уставах субъектов РФ предусматриваются коллизионные принципы и нормы, некоторые иные способы разрешения коллизий (полномочия конституционных (уставных) судов, отмена нормативных актов органов исполнительной власти высшим должностным лицом субъекта РФ). Указанные нормы получают свое развитие в специальных законах: о нормативных правовых актах, конституционных (уставных) судах, мониторинге законодательства, толковании нормативных правовых актов, регистре муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов предотвращения коллизий. Исследование законодательства субъектов РФ показало, что наряду с правовой экспертизой предусматриваются и другие виды (лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая). Экспертиза проектов правовых актов — это исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных последствий их принятия и реализации. В региональных законах в зависимости от обязательности проведения экспертизы выделяются два вида — обязательная и факультативная. 1. Обязательная экспертиза императивно предусматривается законом, и она должна быть проведена независимо от воли правотворческого органа. В зависимости от предмета исследования она подразделяется на следующие виды: 1.1. Правовая экспертиза — это исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России, федеральному и региональному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам правовых актов в каждом субъекте РФ, но в законах о нормативных правовых актах регулируется в разной степени детализации. Так, Законом Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» предусмотрено, что она проводится в срок не более 7 дней со дня поступления проекта акта в правовое управление Тамбовской областной Думы, а заключение приобщается к проекту акта и подлежит обязательному рассмотрению на заседании профильного комитета (ст. 20.1). По Закону Карачаево-Черкесской Республики (ст. 23.1) обязательным юридической, антикоррупционной и лингвистической экспертизам в правовом управлении народного собрания (парламента) подлежат все законопроекты в течение 15 календарных дней. Во многих других региональных Законах правовая экспертиза также предусмотрена . В Законе Брянской области только указывается, что в подготовке проектов законов области или иных нормативных правовых актов обязательно участие юридических служб нормотворческих органов области. ——————————— Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. N 51-З «О правовых актах Тамбовской области» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» // СПС «КонсультантПлюс». Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы» (ст. 13), Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (ст. 25), Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. N 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (ст. 11), Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» (ст. 11), Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (ст. 18) // СПС «КонсультантПлюс». Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. N 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» // СПС «КонсультантПлюс».

Читайте так же:  Иск о бездействии прокуратуры образец

Наиболее детально данный вопрос регулируется в Кодексе о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа . Подготовка заключений правовым управлением аппарата думы автономного округа осуществляется в срок до 30 дней со дня поступления законопроекта. В заключениях дается оценка законопроекта с точки зрения: 1) соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законодательству автономного округа, в том числе соответствие предмета регулирования сфере ведения автономного округа или сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа; если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта вышеназванным актам, то с указанием, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие; 2) соблюдения внутренней логики законопроекта, отсутствия противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами; если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно и даны рекомендации по их устранению; 3) соотношения проекта с признаваемыми Россией международными правовыми актами; 4) обоснованности выбора вида акта; 5) необходимости и достаточности нормативного правового акта для регулирования данного вида общественных отношений; 6) обеспеченности проекта финансовыми, организационными и иными ресурсами; 7) наличия либо отсутствия коррупциогенных факторов; 8) соблюдения правил оформления законопроектов; 9) полноты приведенного перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, отмене, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта. Ответственный комитет вправе принять решение об отклонении законопроекта только в случае, если: а) регулируемые им вопросы не отнесены к ведению автономного округа, а также к совместному ведению Российской Федерации и автономного округа; б) он противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству автономного округа; в) законопроект внесен с нарушением требований, предусмотренных Кодексом. Законы других субъектов РФ не регулируют такие основания. Заключения на законопроект вносятся вместе с законопроектом на совет думы автономного округа при подготовке вопроса о включении законопроекта в повестку дня очередной сессии и доводятся до сведения депутатов думы автономного округа (ст. 28). На первое чтение законопроект выносится вместе с заключением правового управления аппарата думы автономного округа и заключениями федеральных органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением федерального законодательства (ст. 31). ——————————— Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 г. N 25-ОЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Особенностью Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» является то, что в нем установлена обязательная экспертиза проектов законов в области бюджетного и налогового законодательства (ст. 22), за исключением проектов, затрагивающих государственную тайну. Их экспертиза проводится до внесения в областную Думу. Экспертные заключения подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации или в сети Интернет разработчиками проектов и (или) нормотворческим органом, выступающим с соответствующей законодательной инициативой, до рассмотрения соответствующих правовых актов Брянской областной Думой. ——————————— Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. N 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» // СПС «КонсультантПлюс».

В некоторых республиках предусматривается обязательная правовая экспертиза проектов нормативных актов, проводимая территориальным органом Министерства юстиции РФ и прокуратурой субъекта Федерации. Наиболее детально данный вопрос регулируется в Законе Карачаево-Черкесской Республики «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» (глава VI). Проекты актов народного собрания (парламента), главы и правительства республики, республиканских органов исполнительной власти в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии подлежат обязательной юридической экспертизе в территориальном органе Министерства юстиции РФ, по результатам которой, в срок до 30 дней по законопроектам и до 15 рабочих дней по проектам иных актов, составляется заключение о соответствии положений проекта нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции и законам Карачаево-Черкесской Республики, а также правилам юридической техники. Экспертное заключение территориального органа Министерства юстиции РФ прилагается к вносимому в порядке законодательной инициативы законопроекту. Если проект нормативного правового акта не отвечает требованиям Закона Карачаево-Черкесской Республики «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики», а также если в процессе экспертизы выявлены противоречия федеральному и (или) республиканскому законодательству, то такой проект возвращается на доработку разработчику. ——————————— Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» // СПС «КонсультантПлюс».

Проекты нормативных правовых актов республиканских органов власти с приложением копии заключения территориального органа Министерства юстиции РФ подлежат обязательному направлению в прокуратуру для их проверки на соответствие федеральному законодательству не позднее чем за 7 рабочих дней до вынесения рассматриваемого проекта нормативного правового акта на заседание парламента, Правительства Карачаево-Черкесской Республики либо до их подписания (ст. 24). В других республиках данный вопрос также регулируется, но менее детально . Достоинством Закона Республики Саха (Якутия) «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» (ст. 22) является то, что он предусматривает создание согласительной комиссии в случае несогласия нормотворческого органа с экспертным заключением федерального территориального органа юстиции, а также обеспечение участия в пленарных заседаниях парламента, заседаниях постоянных комитетов и комиссий представителей прокуратуры и федерального территориального органа юстиции, если в повестку этих заседаний включен вопрос о рассмотрении нормативных правовых актов. ——————————— Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. N 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» // СПС «КонсультантПлюс».

1.2. Лингвистическая экспертиза — это исследование, направленное на оценку текстов проектов правовых актов на предмет их соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, устранение орфографических, пунктуационных ошибок. Она проводится в органах государственной власти по всем проектам во многих субъектах РФ . ——————————— См.: Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы» (ст. 13), Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» (ст. 23.1), Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (ст. 25), Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. N 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (ст. 12), Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (ст. 18) // СПС «КонсультантПлюс».

1.3. Антикоррупционная экспертиза первоначально была предусмотрена Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» для выявления коррупциогенных факторов. Позже в законодательство субъектов РФ были внесены дополнения об антикоррупционной экспертизе. В настоящее время она регулируется во всех субъектах РФ, но в разных региональных законах. В некоторых из них предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза связывается с выявлением коллизий как одного из коррупционных факторов. Так, Законом Владимирской области «О противодействии коррупции во Владимирской области» (ст. 6) регулируется, что нормативные коллизии как противоречия, в том числе внутренние, между нормами создают для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Отдельные Законы об антикоррупционной экспертизе приняты в Рязанской области , в Мурманской области . В других субъектах РФ проведение обязательной антикоррупционной экспертизы предусматривается в Законах о нормативных правовых актах , в Законах о противодействии коррупции . ——————————— Федер. закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609. Закон Владимирской области от 10 ноября 2008 г. N 181-ОЗ «О противодействии коррупции во Владимирской области» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Рязанской области от 28 декабря 2009 г. N 175-ОЗ «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Мурманской области от 23 ноября 2009 г. N 1154-01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Кабардино-Балкарской Республики от 13 апреля 2007 г. N 26-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» (ст. 18), Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» (ст. 23.1), Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (ст. 32), Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» (ст. 11), Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (ст. 18), Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Республики Ингушетия от 4 марта 2009 г. N 8-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» (ст. 10), Закон Алтайского края от 3 июня 2010 г. N 46-ЗС «О противодействии коррупции в Алтайском крае» (ст. 7), Закон Приморского края от 10 марта 2009 г. N 387-КЗ «О противодействии коррупции в Приморском крае» (ст. 4), Закон Воронежской области от 12 мая 2009 г. N 43-ОЗ «О профилактике коррупции в Воронежской области», Закон Калининградской области от 10 марта 2009 г. N 332 «О противодействии коррупции в Калининградской области» (ст. 7), Закон Оренбургской области от 15 сентября 2008 года N 2369/497-IV-ОЗ «О профилактике коррупции в Оренбургской области», Закон Ярославской области от 9 июля 2009 г. N 40-З «О мерах по противодействию коррупции в Ярославской области» // СПС «КонсультантПлюс».

Читайте так же:  Приставы майнского района

2. Факультативная экспертиза диспозитивно регулируется региональными законами и проводится только в случае, когда правотворческий орган принимает решение о ее проведении. Анализ законодательства субъектов РФ позволил выявить следующие ее виды: 2.1. Независимая научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, экологическая, техническая и др.) предусматривается многими региональными законами. Законы о нормативных правовых актах Республики Северная Осетия — Алания, Курганской и Омской областей детально регулируют ее проведение. Проект закона может быть направлен на научную экспертизу по решению законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Предложения об этом могут быть внесены субъектами права законодательной инициативы и подлежат обязательному рассмотрению. Научная экспертиза законопроекта проводится в целях: 1) обеспечения высокого качества, обоснованности проекта закона, его соответствия федеральному и региональному законодательству; 2) создания научно обоснованной системы законодательства субъекта РФ; 3) выявления социально-экономических последствий действия законопроекта. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта закона. В качестве экспертов не могут выступать депутаты регионального парламента, разработчики законопроекта. Законы регулируют статус экспертов: в оценке проектов они независимы и не связаны позицией органов государственной власти. Эксперты вправе: истребовать от органов государственной власти материалы и документы, связанные с подготовкой проекта закона; участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и парламентом субъекта РФ прошедших экспертизу проектов законов. Экспертное заключение подписывается всеми экспертами и представляется в законодательный (представительный) орган власти, где подлежит обязательному рассмотрению. В случае несогласия одного из экспертов с экспертным заключением он вправе выразить свое особое мнение, которое также рассматривается парламентом субъекта РФ. ——————————— См.: Закон Республики Северная Осетия — Алания от 18 марта 2002 г. N 4-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия-Алания» (ст. 14), Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» (ст. 22), Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (ст. 16) // СПС «КонсультантПлюс».

Другие региональные законы менее детально регулируют независимую экспертизу, предусматривая, что проект нормативного правового акта может быть направлен на экспертизу (общую, научную, финансовую, научно-техническую, экологическую и другие), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта . ——————————— См.: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики» (глава 6), Закон Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» (ст. 26), Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (глава 6), Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 г. N 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах» (ст. ст. 19 — 25), Закон Липецкой области от 27 марта 1997 г. N 64-ОЗ «О нормативных правовых актах Липецкой области» (ст. 15), Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (ст. 25), Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (ст. 18), Закон Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» (ст. ст. 25 — 26), Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы» (ст. 15) // СПС «КонсультантПлюс».

2.2. Правовая факультативная экспертиза. Некоторые законы субъектов РФ регулируют проведение правовой и лингвистической экспертиз диспозитивными нормами — они проводятся, если решение об этом принимается правотворческим органам (например, Закон Забайкальского края «О нормативных правовых актах Забайкальского края» ). В соответствии с Законом Курганской области «О нормативных правовых актах Курганской области» проект нормативного правового акта может быть направлен соответствующим органом государственной власти или высшим должностным лицом Курганской области в уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти для проведения юридической экспертизы. Экспертное заключение рассматривается, как правило, до принятия проекта нормативного правового акта. О результатах его рассмотрения уведомляется уполномоченный территориальный орган федерального органа исполнительной власти. ——————————— Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. N 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края» // СПС «КонсультантПлюс». Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» (ст. 21) // СПС «КонсультантПлюс».

2.3. Независимая публичная экспертиза предусматривается Законом Республики Хакасия «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» по законопроектам в области бюджетного и налогового законодательства. Проект нормативного правового акта публикуется в республиканских средствах массовой информации, и экспертиза проводится в течение 2 недель с момента опубликования. Основными задачами экспертизы являются определение качества проекта нормативного правового акта; выявление общественного мнения относительно предполагаемых возможных социально-экономических последствий в случае принятия проекта нормативного правового акта (ст. ст. 26 — 27). ——————————— Закон Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» // СПС «КонсультантПлюс».

2.4. Общественная экспертиза предусмотрена Законом Воронежской области «Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» . Она проводится в целях согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, для выявления и учета общественного мнения, защиты и обеспечения прав и интересов граждан при принятии правовых актов. Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Воронежской области, а проектов правовых актов в области экономики — может осуществляться Торгово-промышленной палатой Воронежской области. Заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать выводы о возможных социально-экономических последствиях принятия правового акта и конкретные предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия. Заключение носит рекомендательный характер и направляется соответственно губернатору Воронежской области, в Воронежскую областную Думу, исполнительный орган государственной власти Воронежской области, орган местного самоуправления. Заключение подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения содержащихся в заключении предложений субъектам общественной экспертизы дается ответ с обоснованием мотивов отклонения названных предложений. Заключение по результатам экспертизы размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области, органа местного самоуправления. Однако на практике указанный Закон Воронежской области не применялся и общественная экспертиза не проводилась. Законы Новосибирской области и города Москвы также содержат нормы о возможности проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов . ——————————— Закон Воронежской области от 29 ноября 2011 г. N 175-ОЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов» // СПС «КонсультантПлюс». См.: Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области», Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы» // СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, законы субъектов РФ предусматривают следующие виды экспертиз нормативных правовых актов: а) обязательная (правовая, лингвистическая, антикоррупционная); б) факультативная (независимая научная (разные виды в зависимости от предмета), правовая, лингвистическая, общественная, независимая публичная). На основе обобщения положительного правового регулирования предлагаются следующие направления совершенствования проведения экспертизы региональных нормативных правовых актов для предотвращения коллизий: 1. Расширение использования обязательной правовой экспертизы. Не только рекомендуется ее осуществлять структурными подразделениями региональных органов государственной власти, но и заключать соглашения о взаимодействии с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой по проведению обязательной правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов. 2. Более детальное регулирование учета результатов правовой экспертизы, прежде всего отрицательных, когда в проектах нормативных правовых актов выявляются противоречия. В настоящее время это является пробелом в законодательстве. Лишь некоторые Законы предусматривают конкретные правовые средства, позволяющие учитывать мнения экспертов (Закон Республики Саха (Якутия) «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)», Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа, Закон Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»). Для устранения пробелов в региональном законодательстве и повышения эффективности способов предотвращения коллизий предлагается закрепить в региональных законах о нормативных правовых актах: 2.1. Перечень оснований обязательной независимой научной правовой экспертизы законопроектов, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права, профильными кафедрами высших учебных заведений и научными организациями на основании заключенных с ними соответствующих договоров. 2.2. Права независимых экспертов: а) истребовать от органов государственной власти субъекта Российской Федерации материалы и документы, связанные с подготовкой проекта областного закона; б) изложить свое особое мнение эксперта (из группы экспертов), не согласного с экспертным заключением, которое приобщается к экспертному заключению и является его неотъемлемой частью; в) участвовать с правом совещательного голоса в обсуждении и принятии комитетами (комиссиями) и иными структурными подразделениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации прошедших экспертизу проектов. 2.3. Обязательное опубликование экспертных заключений по результатам независимой научной экспертизы в средствах массовой информации и в сети Интернет до рассмотрения соответствующих проектов нормативных правовых актов. 2.4. Основания принятия нормотворческим органом решения: а) об отклонении проекта нормативного правового акта, если в результате правовой экспертизы выявлено, что он в целом противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической силой; б) о доработке проекта нормативного правового акта, если в результате правовой экспертизы выявлено, что некоторые нормы противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обладающим более высокой юридической или равной юридической силой; в) о создании согласительных комиссий для доработки проекта нормативного правового акта. 2.5. Расширение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с территориальными органами Министерства юстиции РФ и прокуратурой с целью проведения правовой экспертизы проектов региональных нормативных правовых актов, создание согласительных комиссий для доработки проектов нормативных правовых актов, участие представителей вышеуказанных федеральных органов в обсуждении и принятии прошедших экспертизу проектов. Реализация вышеуказанных предложений в виде правового регулирования и правоприменения позволит повысить эффективность предотвращения коллизий в региональном законодательстве.