Перейти к содержимому

Ответственность за нарушение законодательства в области обращения с отходами

Статья 15. Ответственность за нарушение законодательства в области обращения с отходами

Статья 15. Ответственность за нарушение законодательства в области обращения с отходами

1. Хозяйствующие субъекты, должностные лица и граждане государства, а также иностранные лица, виновные в нарушении законодательства государства об отходах, в результате которого причинен вред окружающей среде, здоровью человека, имуществу юридических и физических лиц, предусмотренном настоящим Законом и иными государственными нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, несут дисциплинарную, административную, уголовную и имущественную ответственность в соответствии с законодательством государства и органов местного самоуправления.

2. К нарушениям законодательства государства об отходах относятся нарушения юридическими и физическими лицами требований настоящего Закона, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, выразившиеся в следующем:

- нарушение установленного порядка обращения с отходами, которое привело или может привести к загрязнению окружающей среды, прямому или опосредованному вредному воздействию на здоровье человека и экономическим убыткам;

- самовольное складирование или удаление отходов, размещение отходов в местах, не предназначенных специально для этих целей;

- нарушение порядка ввоза отходов (вторичного сырья) на территорию государства, их вывоза и транзита через территорию государства;

- невыполнение распоряжений и предписаний компетентных органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) над деятельностью в области обращения с отходами и над местами удаления отходов;

- сокрытие, искажение или отказ от предоставления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и граждан и их объединений относительно негативного воздействия на окружающую среду при образовании отходов и обращении с ними, в том числе об их аварийных сбросах и соответствующих последствиях;

- сокрытие превышения установленных лимитов на объемы размещения отходов;

- нарушение правил ведения первичного учета и осуществления контроля в области обращения с отходами;

- нарушение сроков представления и порядка отчетности по образованию отходов, их утилизации и удалению;

- нарушение правил ведения мониторинга мест удаления отходов;

- невыполнение требований по обращению с отходами (во время их сбора, транспортирования, хранения, обработки, утилизации, удаления), приводящее к негативным экологическим, санитарно-эпидемическим последствиям либо причинению материального и (или) морального вреда;

- передача отходов предприятиям или организациям, не имеющим соответствующего разрешения на осуществление деятельности в области обращения с отходами;

- нарушение установленных в государстве правил и режима эксплуатации установок и производств по обработке и утилизации отходов, а также полигонов для захоронения отходов;

- нарушение правил сбора и вывоза бытовых отходов в населенных пунктах;

- нарушение установленных в государстве правил проектирования, строительства, пуска в эксплуатацию предприятий, предназначенных для ликвидации отходов;

- осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами без лицензии или с отступлением от условий лицензии;

- невыполнение мероприятий по устранению вредных последствий деятельности по обращению с отходами, рекультивации земель, восстановлению, очистке природных объектов, консервации мест размещения отходов;

- невыполнение предписаний экологических и иных экспертиз деятельности по обращению с отходами;

- производство продукции из отходов или с их использованием без соответствующей нормативно-технической и технологической документации, согласованной в установленном порядке;

- несвоевременное внесение платежей за размещение отходов.

Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Глава VII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Комментарий к статье 28 Федерального закона N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления”

1. Формирование критического количества отходов производства и потребления является важнейшим фактором загрязнения окружающей среды. Статистические данные подтверждают латентность этого вида правонарушений, сложность их выявления и предупреждения.

Как сообщает пресс-служба Генпрокуратуры Российской Федерации, в 2011 году выявлено около 300 тысяч нарушений законов в области охраны окружающей среды и природопользования, из них 16 307 – в связи с нарушением законодательства об отходах производства и потребления . Итоги работы за 2012 год показывают более 128 тыс. выявленных нарушений в указанной сфере. С целью устранения этих нарушений внесено свыше 19 тыс. представлений. На незаконные правовые акты принесено 3,5 тыс. протестов. В суды предъявлено около 21 тыс. заявлений. По инициативе прокуроров к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 28,4 тыс. человек и о недопустимости нарушений законов предостережены 1,1 тыс. должностных лиц .

См.: Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. N 4.

Генпрокуратура РФ подвела итоги по нарушениям в сфере обращения отходами в 2012 году [Электронный ресурс] // Эконадзор. URL: http://econadzor.com/publications/state-article/15/1069.html (дата обращения: 10.07.2013).

При этом весьма актуальными остаются вопросы ответственности за нарушения законодательства об обращении с отходами.

По конструкции комментируемая статья содержит одну норму об основаниях и видах юридической ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами производства и потребления.

Законодатель использует ссылочный вариант соотношения нормы права и статьи, в связи с чем конкретные нарушения не перечисляются. Норма указывает на четыре вида юридической ответственности для должностных лиц и граждан, что отсылает к целому ряду нормативных актов: КоАП РФ, УК РФ, ГК РФ, ТК РФ, Федеральные законы от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” и др.

Важно отметить, что на смену утратившему силу Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 “О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения” принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 “О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования”, которое призвано обеспечивать единство судебной практики применения законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.

2. В правовой науке очерчен круг видов юридической ответственности, первой в комментируемом Законе указана дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении работодателем (уполномоченным лицом) взыскания к работнику, совершившему дисциплинарный проступок вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения работником по его вине возложенных на него обязанностей, выразившегося в нарушении норм трудового законодательства и иных нормативно правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора, в порядке, установленном действующим законодательством.

В состав дисциплинарного проступка входят следующие элементы:

– субъектом дисциплинарного проступка может быть лицо, состоящее в трудовых правоотношениях с конкретным работодателем;

– субъективной стороной является вина, выраженная в форме прямого или косвенного умысла, а также неосторожность;

– объектом дисциплинарного проступка являются общественные отношения, связанные с соблюдением внутреннего трудового распорядка организации, норм трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора;

– объективной стороной является действие (бездействие) правонарушителя.

На основании письменного объяснения работника об обстоятельствах произошедшего (акта о непредставлении письменного объяснения), результатов проверки работодатель издает приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания. При этом выбор дисциплинарного взыскания должен исходить из соизмерения тяжести совершенного проступка, степени вины, обстоятельств, при которых дисциплинарный проступок был совершен, и предшествующих результатов исполнения лицом своих должностных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность может быть общей и специальной. В связи с совершением дисциплинарного проступка работником работодатель вправе применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение. К должностному лицу представитель нанимателя имеет право применить, кроме вышеуказанных дисциплинарных взысканий: предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Лицо, привлеченное к дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, вправе обжаловать решение в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд (для должностных лиц), государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, суд (для граждан).

Законодатель называет дисциплинарную ответственность первой из перечисляемых видов ответственности. Она является одним самых простых по порядку применения и эффективных способов решения вопросов сохранения природы и окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам на местах в рамках осуществления трудовых функций работником. Этот вид юридической ответственности в идеальном варианте выступает как средство стимулирования правомерного поведения работника, осознания необходимости соблюдения установленных правил поведения. “Ухудшение экологической ситуации происходит, в основном, от хозяйственной, производственной деятельности человека, поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины антропогенного воздействия на окружающую среду. Отсюда следует вывод: предупреждение загрязнений на стадии производства является генеральным направлением профилактики экологических правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются и хорошо информируются коллеги по работе” .

Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. Изд-во “Норма”, 2010. С. 95.

Следует отметить, что на практике привлечение к дисциплинарной ответственности все чаще носит характер ответной реакции на меры прокурорского реагирования.

Пример: Межрайонная природоохранная прокуратура Московской области проверила соблюдение природоохранного законодательства на территории полигона ТБО “Ошенево” Лотошинского района. В ходе проверки было установлено, что муниципальное предприятие “Благоустройство”, эксплуатирующее полигон, допускало многочисленные нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды. Так, организация размещала на полигоне отходы 4 класса опасности без соответствующей лицензии, паспортов опасных отходов, проекта нормативов их образования, лимитов на размещение, разрешений на выброс вредных веществ в атмосферный воздух и сброс загрязняющих веществ в окружающую среду. Также на полигоне отсутствовал порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления. По результатам проверки природоохранный прокурор возбудил в отношении МП “Благоустройство” дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.3 КоАП РФ, ст. 8.1 КоАП РФ, ст. 8.2 КоАП РФ, ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, ст. 8.41 КоАП РФ, ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Рассмотрев представленные прокуратурой материалы, Арбитражный суд Московской области, региональное управление Роспотребнадзора и областное Министерство экологии и природопользования привлекли муниципальное предприятие к административной ответственности в виде штрафов на общую сумму 370 тыс. рублей. Помимо этого, руководителю организации прокурор внес представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности .

Читайте так же:  Ликвидация филиала в оао

Материалы размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. 15.07.2013. URL: http://www.genproc.gov.ru/smi/news/news-83629/ (дата обращения: 16.07.2013).

Актуальными являются правовые проблемы, возникающие при привлечении руководителей организаций к дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, в частности остается неразрешенным вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя, когда он является единственным участником (учредителем), членом организации, собственником ее имущества, когда управление организацией осуществляется по договору с другой организацией или индивидуальным предпринимателем (управляющим).

3. Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством административных мер воздействия за совершение административного правонарушения, противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, предусмотренного КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административная ответственность отличается от других видов ответственности (уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой) основанием наступления ответственности. Для привлечения гражданина или должностного лица к административной ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами необходимо наличие состава административного правонарушения.

В состав административного правонарушения входит:

– объект административного правонарушения – это общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности, на которые посягает административный проступок;

– субъект – это вменяемое лицо, достигшее возраста административной ответственности;

– объективная сторона – это деяние, запрещенное нормами действующего законодательства, за которое установлена административная ответственность (деяние в форме бездействия в большом количестве встречается в КоАП РФ в качестве неисполнения обязательных правил);

– субъективная сторона – психическое отношение лица к совершенному деянию, запрещенному нормами действующего законодательства.

КоАП РФ предусмотрены отдельные статьи о нарушениях в области обращения с отходами производства и потребления:

– ст. 8.2 регламентирует ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами;

– ч. 2 ст. 8.6 содержит норму об ответственности за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с веществами и отходами производства и потребления;

– ч. 5 ст. 8.13 устанавливает ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления;

– ст. 8.19 определяет последствия, наступающие при нарушении правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

– ч. 2 ст. 8.31 регулирует ответственность за загрязнение лесов отходами производства и потребления;

– ст. 9.20 устанавливает ответственность за использование объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия в целях, не связанных с хранением и уничтожением химического оружия, утилизацией и захоронением отходов, образующихся в процессе уничтожения химического оружия;

– ст. 10.4 определяет санкции за непринятие должностным лицом мер по уничтожению отходов производства, содержащих наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры;

– ст. 14.26 содержит норму об ответственности за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов и их отчуждения.

Производство по указанным административным правонарушениям ведется уполномоченными органами и их должностными лицами, указанными в главе 23 КоАП РФ.

4. Уголовная ответственность – это вид юридической ответственности, выражающийся в применении мер государственного принуждения к лицу за совершение преступления – виновно совершенного общественно опасного деяния, запрещенного УК РФ под угрозой наказания.

Очевидно, что существует необходимость формирования понятия экологического преступления. Ранее, в ст. 85 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1, экологическое преступление определялось как общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. В действующем законодательстве такое понятие отсутствует.

УК РФ предусматривает ряд норм, которые относятся к отношениям в области обращения с отходами.

Статья 247 УК РФ посвящена ответственности за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Согласно диспозиции этой нормы она наступает вследствие производства запрещенных видов опасных отходов, транспортировки, хранения, захоронения, использования или иного обращения радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния повлекли:

– угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде;

– загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовой гибели животных, а равно были совершены в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;

– по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей.

Статья 246 УК РФ посвящена ответственности за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло:

– существенное изменение радиоактивного фона;

– причинение вреда здоровью человека;

– массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия.

Статья 250 УК РФ посвящена ответственности за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли:

– причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству;

– причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершены на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Статья 252 УК РФ посвящена ответственности за загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных островов, установок или сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и водных биологических ресурсов либо препятствующих правомерному использованию морской среды, если эти деяния повлекли:

– существенный вред здоровью человека, водным биологическим ресурсам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам;

– по неосторожности смерть человека.

Статья 254 УК РФ посвящена ответственности за отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке:

– повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

– повлекшие по неосторожности смерть человека;

– совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Статья 262 УК РФ посвящена ответственности за нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба.

При производстве по данной категории дел следует учитывать, что создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде означает возникновение такой ситуации, которая повлекла бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы они не были предотвращены вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли лица, нарушившего правила обращения с экологически опасными веществами и отходами. Такая угроза предполагает наличие конкретной опасности реального причинения существенного вреда здоровью человека и окружающей среде. При этом существенный вред здоровью человека выражается в тяжком или средней тяжести вреде здоровью хотя бы одного лица, а существенный вред окружающей среде – в ее загрязнении, отравлении или заражении, изменении радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья или жизни человека. Для установления признака массового заболевания людей рекомендуется привлекать соответствующих специалистов либо экспертов, например представителей федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять надзор в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21).

Очень важно разграничение уголовной и административной ответственности. Действие либо бездействие, даже формально подпадающее под признаки нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов, но в силу малозначительности не обладающее свойством общественной опасности, не может быть признано преступлением.

5. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность представляет собой вид юридической ответственности, выражающийся в обязанности правонарушителя совершить определенное имущественное действие, удовлетворяющее законный интерес лица, чье право было нарушено. Таким образом, наличие таких условий, как:

– противоправное поведение лица, выраженное в нарушении возложенных на него обязанностей и субъективных прав других лиц;

– наличие вреда или убытков;

– причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

является основанием для возложения гражданско-правовой ответственности на правонарушителя.

Формами гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами может выступать:

а) признание совершенной сделки недействительной;

б) возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений;

в) возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений;

г) приостановление или прекращение соответствующей деятельности.

Важным является положение п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 о возможности возмещения вреда, причиненного окружающей среде, посредством возложения на виновное лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ в случае, если восстановление окружающей среды объективно возможно и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. При этом необходимо учитывать, что отсутствие такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Размер вреда исчисляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.

Законодательная база Российской Федерации

Бесплатная консультация
Федеральное законодательство

  • Главная
  • ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.06.98 N 89-ФЗ "ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ"
  • Документ в электронном виде ФАПСИ, НТЦ "Система"
  • "Российская газета", N 121, 30.06.98,
  • "Собрание законодательства РФ", N 26, 29.06.98, ст. 3009,
  • "Финансовая газета" N R98-29, 20.07.98

Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пресса о ВАС РФ

Казбек Карашев,
канд. юрид. наук, магистр частного права,
помощник судьи ВАС РФ

Ответственность за отходы

Деятельность предприятия не связана с обращением с отходами. Может ли оно быть привлечено к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ? Подлежит ли данная статья применению только в случае нарушения компанией экологических и санитарно-эпидемиологических требований или при несоблюдении ею любых требований к обращению с отходами? Как отличить правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ, от схожих составов административных правонарушений, установленных ст. 6.3, 8.1 КоАП РФ?

Читайте так же:  Сумин пособия

Кто может быть привлечен к административной ответственности на основании ст. 8.2 КоАП РФ?

Как следует из Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ) его положения распространяются на три категории хозяйствующих субъектов:

1) индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы;

2) индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами;

3) иные индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица.

Изучение практики применения ст. 8.2 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что наиболее остро проблема определения субъекта административного правонарушения, установленного указанной нормой, проявляется в ситуации, когда нарушаются экологические или санитарно-эпидемиологические требования при сборе и накоплении отходов (в т. ч. при выносе отходов, подлежащих вывозу, в отведенные для этого места).

При разрешении обозначенного вопроса сформировались три различные правовые позиции.

В соответствии с первым подходом все три приведенные категории хозяйствующих субъектов могут быть привлечены к ответственности на основании ст. 8.2 КоАП РФ.

При этом в обоснование данной точки зрения приводятся следующие доводы.

Вынос отходов в отведенные для этого места следует рассматривать как накопление отходов, определяемое Законом № 89-ФЗ как временное складирование отходов в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с предъявляемыми требованиями, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Таким образом, указанные действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей следует квалифицировать как обращение с отходами, составляющее объективную сторону состава административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

Кроме того, в Законе № 89-ФЗ в качестве субъектов, обязанных исполнять отдельные действия, предусмотренные данным Законом, упоминаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (п. 1 ст. 18 Закона № 89-ФЗ).

Таким образом, в соответствии с рассматриваемой позицией любые юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать предъявляемые требования при накоплении отходов, а их неисполнение влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 8.2 КоАП РФ, независимо от того, является ли деятельность по накоплению отходов основным видом деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей или нет. При этом заключение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателя договора о вывозе отходов со специализированной организацией не исключает их обязанности по соблюдению установленных требований, предъявляемых к накоплению отходов до их вывоза.

Согласно второму подходу ст. 8.2 КоАП РФ применима только к тем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые специализируются на осуществлении деятельности по обращению с отходами. В Законе № 89-ФЗ они обозначены как индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами. К ним, в частности, относятся субъекты, профессионально осуществляющие сбор, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение (хранение и захоронение), а также накопление отходов.

В обоснование указанной точки зрения приводятся следующие доводы.

Под накоплением отходов необходимо понимать временное складирование отходов в предназначенных для этого местах (на площадках), а именно на свалках, полигонах. Накопление отходов имеет место после их сбора - приема или поступления от разных лиц (обязанности по организации которых возложены на конкретных субъектов - муниципалитет и компании, управляющие жилыми домами), а также после вывоза в специально оборудованные места. Применение ст. 8.2 КоАП РФ предполагает совершение правонарушителем каких-либо активных действий, к которым обычные действия по выносу мусора для его последующего вывоза специализированной организацией отнести нельзя. Более того, накопление отходов определено Законом № 89-ФЗ как деятельность, т. е. систематическое совершение одних и тех же действий по складированию отходов. В связи с этим накопление отходов представляет собой предпринимательскую деятельность, осуществляемую специализированными организациями. Поэтому вынос отходов в место их сбора для последующего вывоза следует отличать от накопления отходов, и, соответственно, нельзя рассматривать как обращение с отходами.

В противном случае (при распространении ст. 8.2 КоАП РФ на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) привлечению к одинаковой ответственности с наложением одних и тех же санкций наравне подлежат как лица, профессионально осуществляющие деятельность по обращению с отходами (например, по их сжиганию, что требует наличия лицензии), так и лица, не осуществляющие такую деятельность и совершающие действия по выносу образующихся у них отходов для их последующего вывоза специализированными организациями.

Кроме того, в такой ситуации практически все юридические лица и индивидуальные предприниматели (трудно представить себе их деятельность без образования отходов) будут обязаны соблюдать многочисленные требования, предъявляемые к обращению с отходами, в т. ч.:

• внедрять малоотходные технологии;

• привлекать к обращению с отходами лишь лиц, имеющих профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I-IV классов опасности (к которым можно отнести люминесцентные лампочки, батарейки и другие распространенные отходы).

Что касается распространения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, обязанности по нормированию (ст. 18 Закона № 89-ФЗ), то ее выполнение данными субъектами не включено названным Законом в число требований к обращению с отходами. Ст. 18 Закона № 89-ФЗ является частью гл. IV "Нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами", а не гл. III "Общие требования к обращению с отходами". Таким образом, невыполнение указанными лицами обязанности по нормированию не является основанием для привлечения их к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

Таким образом, сторонники второй точки зрения предлагают исходить из того, что в действиях хозяйствующего субъекта отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 8.2 КоАП РФ, в том случае, если деятельность по накоплению отходов не является его основным видом деятельности, а осуществляется в целях их последующего вывоза специализированной организацией на основании договора.

Согласно третьему подходу под накоплением отходов следует понимать вынос отходов в место их сбора для последующего вывоза специализированной организаций на основании соответствующего договора. В связи с этим все хозяйствующие субъекты (не только индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, но и индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы) подлежат привлечению к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

При рассмотрении одного из дел Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что размещение хозяйствующим субъектом на своей территории отходов производства и потребления, образовавшихся в результате осуществления им производственной деятельности, подлежит отнесению к такой разновидности обращения с отходами производства и потребления как накопление отходов.

В этой связи хозяйственный субъект обязан соблюдать при осуществлении своей производственной деятельности, в результате которой образуются отходы, требования Закона № 89-ФЗ, в т. ч. экологические и санитарно-эпидемиологические требования, установленные действующим законодательством.

Таким образом, Президиум ВАС РФ указал на то, что действующее законодательство не дает оснований для ограничения субъектного состава правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами[1].

Однако меньше, чем через год, Президиум ВАС РФ рассмотрел другое дело, в рамках которого сформулировал противоположную приведенной выше правовую позицию по рассматриваемому вопросу.

Суд пришел к заключению, что под обращением с отходами следует понимать деятельность по накоплению, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, при этом названные виды деятельности (за исключением накопления отходов) вправе осуществлять специализированные организации, имеющие специальное разрешение (лицензию).

Следовательно, накапливание бытового мусора в металлических контейнерах, установленных на специальной площадке, не может быть признано деятельностью по накоплению отходов в смысле, придаваемом ей Законом № 89-ФЗ и нормативными правовыми актами в данной сфере[2].

Таким образом, говорить о том, что имеется правовая позиция ВАС РФ по обозначенному вопросу, пока преждевременно.

Нарушение каких требований к обращению с отходами влечет ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ?

По данному вопросу также имеется две противоположенные правовые позиции.

В соответствии с первой точкой зрения ст. 8.2 КоАП РФ распространяется только на случаи несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований, предусмотренных природоохранным законодательством и санитарными нормами и правилами, и не касается нарушений иных требований (в т. ч. установленных Законом № 89-ФЗ).

Такой подход обосновывается исходя из диспозиции нормы ст. 8.2 КоАП РФ, которая называется "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами", а также из положений Закона № 89-ФЗ, разграничивающих экологические и санитарно-эпидемиологические требования с требованиями к обращению с отходами, предусмотренные Законом № 89-ФЗ.

Таким образом, ст. 8.2 КоАП РФ предусматривает ответственность именно за несоблюдение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, а не всех требований к обращению с отходами.

Так, невыполнение организацией, в процессе деятельности которой образуются отходы I-IV классов опасности, обязанности, предусмотренной п. 2 ст. 14 Закона № 89-ФЗ, о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности, является основанием для вынесения в ее адрес предписания об устранении нарушения, но не для привлечения к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

Согласно второй точке зрения ст. 8.2 КоАП РФ подлежит применению как в случае нарушения экологических и санитарно-эпидемиологических требований, так и требований к обращению с отходами, предусмотренных Законом № 89-ФЗ.

Как следует из ст. 11 Закона № 89-ФЗ, общие требования, предъявляемые к обращению с отходами, подразделяются на:

При этом разработка проектов нормативов, лимитов, профессиональная подготовка сотрудников, получение свидетельств (сертификатов) и другие перечисляемые в гл. III Закона № 89-ФЗ требования составляют именно "иные требования", не относящиеся к экологическим и санитарным. Экологические требования предусматриваются природоохранным законодательством (Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"), а санитарно-эпидемиологические - СанПиНами.

Из постановления Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 № 709/11 по делу № А32-10488/2010-58/157-58 можно сделать вывод о том, что высшая судебная инстанция придерживается второй позиции, да и сама диспозиция ст. 8.2 КоАП РФ, как представляется, не дает повода для ограничения объективной стороны правонарушения только нарушениями экологических или санитарно-эпидемиологических требований.

Как разграничить составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.1 и 8.2 КоАП РФ?

Читайте так же:  Росгосстрах осаго московская область

Одну из проблем, касающихся разграничения составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.1 и 8.2 КоАП РФ, коллегия судей ВАС РФ определением от 04.07.2012 № 4973/12 по делу № А60-50398/2011 передала на рассмотрение Президиума ВАС РФ.

В данном определении предлагается поддержать ранее высказанную ВАС РФ правовую позицию, уточнив ее следующим образом: состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, осуществляемая хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства, а не конкретный вид такой деятельности, на ведение которого требуется получение разрешения.

Следовательно, административная ответственность установлена за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при осуществлении не только деятельности по обращению с отходами в смысле, придаваемом ей нормами Закона № 89-ФЗ, но и при ином обращении с отходами производства и потребления или другими опасными веществами.

Что касается вопроса о разграничении составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.1 и 8.2 КоАП РФ, то коллегия судей поставила под сомнение правильность вывода нижестоящих судов о том, что ст. 8.2 КоАП РФ является специальной номой по отношению к общей норме ст. 8.1 КоАП РФ.

В обоснование указанного вывода суды использовали следующие аргументы:

1) на основании ст. 8.2 КоАП РФ к административной ответственности могут быть привлечены только специальные субъекты, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами;

2) возможность привлечения неспециализированных по обращению с отходами предприятий к административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований предусмотрена в ст. 8.1 КоАП РФ.

Между тем, коллегия судей ВАС РФ посчитала, что у судов не было оснований для отмены оспариваемого постановления административного органа и квалификации совершенного обществом административного правонарушения на основании ст. 8.1 КоАП РФ, поскольку нарушение экологических требований произошло не в результате эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, действия хозяйствующего субъекта, выразившиеся в осуществлении деятельности без разработанного и утвержденного в установленном законом порядке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также с нарушениями условий содержащихся в проекте нормативов образования отходов и лимитах на их размещения, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

Как отличить правонарушение, предусмотренное ст. 8.2 КоАП РФ от правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 6.3 КоАП РФ?

Для того чтобы упростить понимание обозначенной проблемы, рассмотрим конкретное правонарушение, которое квалифицируется судами по-разному.

Так, самым распространенным является нарушение, связанное с:

• наличием неорганизованных свалок мусора и твердых бытовых отходов;

• отсутствием контейнеров для сбора твердых бытовых отходов;

• сбором твердых бытовых отходов от жилых домов в негерметичные контейнеры дворовых помойниц.

Данное нарушение, по мнению некоторых арбитражных судов, не может квалифицироваться как деятельность по обращению с отходами производства и потребления, подпадающая под действие ст. 8.2 КоАП РФ, а является навалом мусора, т. е. нарушением правил благоустройства и санитарно-эпидемиологических правил, ответственность за которое установлена ст. 6.3 КоАП РФ.

Между тем, по мнению автора, такой подход не совсем согласуется с действующим природоохранным и жилищным законодательством в связи со следующим.

По смыслу ч. 1 ст. 36 ЖК РФ к общему имуществу в многоквартирном доме относятся, в частности:

• санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения;

• земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке.

Оборудование и иные объекты, используемые для сбора твердых бытовых отходов (мусоропроводы, контейнеры, бункеры-накопители, специально оборудованные площадки и т.п.), согласно Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда (пункты 1.8, 3.7, 5.9 и др.), утвержденным постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170, предназначены для обслуживания и эксплуатации всего многоквартирного дома. Эксплуатация таких объектов и оборудования, заключающаяся в сборе и вывозе накапливаемых в них твердых бытовых отходов, ремонте и содержании самих объектов, осуществляется собственниками помещений многоквартирного дома в общих интересах.

Следовательно, сбор, накопление и вывоз твердых бытовых отходов, образующихся в результате деятельности жильцов многоквартирного дома (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт оборудования и помещений, в т. ч. предназначенных для обслуживания всего дома, и т. п.), являются составной частью содержания общего имущества многоквартирного дома.

В соответствии с ч. 2 ст. 162 ЖК РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива) в течение согласованного срока за плату обязуется:

• оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме;

• предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в нем лицам;

• осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

Как следует из ч. 1, 1.1 ст. 161 ЖК РФ, управляющая компания должна обеспечить благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства, в т. ч. в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о техническом регулировании, пожарной безопасности, защите прав потребителей.

При управлении многоквартирным домом управляющая организация несет ответственность перед собственниками помещений в нем за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством РФ правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (п. 2.3 ст. 161 ЖК РФ).

Таким образом, управляющая организация является субъектом ответственности за административные правонарушения, связанные с оказанием всех услуг и (или) выполнением работ, обеспечивающих надлежащее содержание общего имущества в таком доме, качество которых не соответствует требованиям технических регламентов и правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет для граждан, должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц административную ответственность в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ.

Деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ признается обращением с отходами.

Как уже указывалось, административная ответственность установлена за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при осуществлении не только деятельности по обращению с отходами в смысле, придаваемом ей нормами Закона № 89-ФЗ, но и при ином обращении с отходами производства и потребления или другими опасными веществами.

Таким образом, любое обращение с отходами производства и потребления или иными опасными веществами с нарушением экологических и санитарно-эпидемиологических требований образует состав упомянутого административного правонарушения.

Следовательно, субъектный состав правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, не ограничивается только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами.

Согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

В этой связи твердые бытовые отходы, образующиеся в результате деятельности жильцов многоквартирного дома, относятся к отходам производства и потребления, и обращение с ними регулируется Законом № 89-ФЗ, который имеет своею целью предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду.

Законом № 89-ФЗ установлены требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, а также на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.

Следовательно, управляющие организации при осуществлении своей деятельности по содержанию общего имущества многоквартирного дома, в результате которой образуются отходы, обязаны соблюдать требования Закона № 89-ФЗ, в т. ч. экологические и санитарно-эпидемиологические требования, установленные действующим законодательством.

Как уже указывалось, под накоплением отходов в ст. 1 Закона № 89-ФЗ понимается временное складирование отходов в местах, обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Под сбором отходов подразумеваются прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования и размещения таких отходов.

Таким образом, управляющие организации также могут быть надлежащими субъектами предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ правонарушения в случае несоблюдения ими экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления.

Делая вывод о неправильной квалификации вменяемого управляющей организации правонарушения, нередко указывают на то, что нарушение требований СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" не составляет объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ. В этой связи, что совершенное управляющей организацией правонарушение следует квалифицировать на основании ст. 6.3 КоАП РФ.

Между тем, ст. 6.3 КоАП РФ установлена общая норма об административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в несоблюдении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, в то время как ст. 8.2 названного Кодекса содержит специальную норму об административной ответственности за нарушение законодательства в т. ч. в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при обращении с отходами производства и потребления.

В тех случаях, когда административная ответственность за нарушение санитарных правил и норм помимо общих норм, предусмотренных ст. 6.3 КоАП РФ, установлена другими статьями названного Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для вывода о квалификации рассматриваемого правонарушения на основании ст. 6.3 КоАП РФ, поскольку ст. 8.2 данного Кодекса является специальной по отношению к общей норме ст. 6.3 КоАП РФ.

[1] См. постановление Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 № 709/11 по делу № А32-10488/2010-58/157-58.

[2] См. постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2012 № 15331/11 по делу № А33-111/2011.